KERANGKA ACUAN
Pelatihan Perencanaan dan Penganggaran
Implementasi Standar Pelayanan Minimal Bidang Kesehatan
Latar belakang
Adanya perbedaan kemampuan keuangan pemerintah daerah dan masyarakat memberikan pertanda bahwa kebijakan desentralisasi mungkin mempunyai dampak negatif terhadap kesehatan karena adanya resiko bahwa pemerintah daerah tidak akan memprioritaskan sektor kesehatan akibat pandangan bahwa anggaran kesehatan adalah sebuah program nonfisik, yang tidak menarik perhatian pemerintah lokal.
Dalam situasi perbedaan antar daerah tersebut dan pengendalian oleh pemerintah pusat, maka diperlukan pelayanan minimal yang sama untuk propinsi dan kabupaten di Indonesia. Hal ini penting agar di daerah yang tidak mampu, pelayanan kesehatan secara minimal dapat sama dengan di daerah mampu. Sebaliknya ada suatu pedoman untuk daerah mampu agar melakukan pelayanan kesehatan yang minimal.
Sejak 10 Oktober 2003, pemerintah telah mengeluarkan SK Menkes mengenai Standar Pelayanan Minimal (SPM), namun berdasarkan pengamatan terhadap pembiayaan kesehatan di kabupaten/kota dalam era desentralisasi ini, dapat disimpulkan bahwa pada saat ini SPM belum dipergunakan dalam pengalokasian Dana Desentralisasi (DAU dan DAK) serta alokasi Dana Pusat Non‐Desentralisasi. Dengan kata lain SPM belum dipergunakan sebagai instrumen pemerintah pusat untuk mengendalikan pengeluaran pemerintah kabupaten/kota dalam bidang kesehatan.
Ada beberapa masalah yang mungkin dapat menerangkan mengapa SPM belum dipergunakan. Pertama, karena SPM tidak dipahami secara benar yang disebabkan penilaian bahwa SPM di sektor kesehatan merupakan isu yang kompleks sehingga sulit dipahami. Hal ini terlihat dalam proses penyusunan SPM yang ditetapkan oleh Menteri Kesehatan, yaitu:
- SPM Kesehatan ditetapkan dengan cara negosiasi internal di Departemen Kesehatan, proses penetapan SPM di bidang kesehatan model ini akan membuat semua direktorat operasional di Departemen Kesehatan memasukkan kegiatannya dalam SPM sehingga listnya menjadi sangat banyak (26 jenis pelayanan wajib dengan 47 indikator dan 7 jenis pelayanan tambahan dengan 7 indikator).
- SPM kesehatan ditetapkan oleh Menteri Kesehatan tanpa menghitung costnya terlebih dahulu. Hal ini memicu kesulitan di daerah dalam membiayainya. Sementara itu perencanaan dan penganggaran di daerah sudah menggunakan RASK yang membutuhkan ketrampilan karena rumit. Model penganggaran ini membutuhkan proses tertentu yang tidak mudah diikuti oleh sektor kesehatan yang mempunyai list panjang. Dipandang dari volume kegiatan, dengan list SPM yang banyak dapat dibayangkan bahwa anggaran yang dibutuhkan sangat banyak. Dalam bab IV pasal 5 ayat 3 SK Menkes no 1457/2003 disebutkan “Sumber pembiayaan pelaksanaan pelayanan kesehatan untuk pencapaian target sesuai Standar Pelayanan Minimal seluruhnya dibebankan pada APBD”. Hal ini berarti ada asumsi bahwa pemerintah daerah yang bertanggung‐jawab terhadap SPM yang ditetapkan pusat.
- SPM ditetapkan tanpa kajian mengenai implikasi terhadap subsidi dan transfer antar tingkatan pemerintah. Penetapan SPM dengan tidak memperhatikan sumber pembiayaan dari pusat sebenarnya bertentangan dengan pemahaman konsepsual mengenai Minimum Standards, dimana seharusnya SPM merupakan instrument pemerintah pusat untuk menjamin terselenggaranya pelayanan minimal. Dengan demikian sebaiknya ada semacam ear‐marked budget dana de‐sentralisasi (DAU kalau mungkin) atau dana dekonsentrasi.
Kedua, ada kemungkinan SPM yang ditetapkan oleh Menteri Kesehatan saat ini bukanlah apa yang dimaksud di berbagai referensi mengenai Mimimum Standards yang terkait dengan kebijakan ekonomi, sebagaimana definisi berikut:
Minimum Standards are a set of goals for service delivery with the purpose of ensuring a measure of equalization in functional service delivery by different levels of government across geographic jurisdictions.
Sehingga ada kemungkinan bahwa SPM yang ada di SK memang merupakan Standar Pelayanan Kesehatan yang tidak ada sangkut‐pautnya dengan kebijakan ekonomi, sebagaimana definisi seperti yang tertulis di SK tersebut:
Standar Pelayanan Minimal bidang Kesehatan di Kabupaten/Kota adalah tolok ukur kinerja pelayanan kesehatan yang diselenggarakan Daerah (tanpa penjelasan lebih lanjut. Bab I , pasal 1, ayat 6)
Jika hal ini memang yang terjadi maka perlu ada kajian akademik baru mengenai apa yang dimaksud dengan Standar Pelayanan Minimal.
Ketiga, masalah SPM merupakan hal kompleks dengan berbagai konsep rumit yang tidak mungkin dilakukan di sektor kesehatan. Ketidak mungkinan ini antara lain disebabkan oleh: ketidaksepakatan antara pemerintah pusat dengan daerah dalam hal SPM, tidak tersedianya informasi biaya, tidak tersedianya kemauan untuk mendanai SPM dari berbagai sumber, dan berbagai kesulitan teknis. Oleh karena itu diperlukan alternatif di luar SPM sebagai instrumen kebijakan untuk mengurangi perbedaan mutu pelayanan kesehatan antar daerah. Alternatif yang dapat digunakan adalah memperbaiki dasar alokasi anggaran di berbagai sumber pendanaan pusat.
Keempat, andaikata SPM yang ada saat ini memang merupakan Minimum Standards yang terkait dengan kebijakan ekonomi maka ada beberapa hal penting yang perlu dipikirkan, yaitu:
- Perlu dilakukan penetapan SPM yang paling minimal. Jika SPM terlalu banyak dan “mahal” ada kemungkinan daerah tidak mampu melakukan dan pusat tidak mampu membiayainya. Dengan demikian daftar panjang SPM yang ada saat ini harus disaring lagi.
- SPM yang sudah disaring harus dihitung costnya. Penghitungan Cost SPM yang benar‐benar minimal sebaiknya dilakukan berdasarkan regionalisasi atau berdasarkan tingkat kesulitan wilayah.
- Mengusahakan memasukkan SPM sektor kesehatan ke DAU. Hal ini menimbulkan implikasi terhadap subsidi pemerintah pusat dan formula DAU.
- Memetakan daerah yang tidak mampu membiayai SPM yang sudah disaring. Apakah pusat sanggup membiayai daerah yang tidak mampu memenuhi pelayanan yang sudah ada SPM.
- Apabila tidak mungkin memasukkan ke DAU, pemerintah pusat diharapkan memasukkan subsidi untuk SPM bagi pemerintah daerah yang tidak mampu melaksanakan melalui sumber‐sumber dana pemerintah pusat di luar DAU, misal DAK, Dana ABT, Dana Kompensasi BBM, Dana Sektoral.
Dengan mengacu kepada UU 22 dan 25 tahun 1999, desentralisasi ditekankan di level kabupaten/kota, sehingga sebagai pengelola, kepala dinas kesehatan kabupaten/kota beserta seluruh staf intinya harus mampu merumuskan kebijakan strategis, sekaligus menterjemahkannya dalam suatu dokumen perencanaan dan penganggaran yang sistematis, detail serta mudah dilaksanakan. Dalam konteks ini maka Dinas Kesehatan Kabupaten dapat berperan dalam membantu mengatasi masalah terakhir tersebut diatas (masalah keempat), dengan menyusun kebijakan strategi pelaksanaan SPM, menyusun rencana kegiatan dan anggaran kegiatan.
Tujuan
- Membangun pemahaman bersama dari staf Dinas Kesehatan Kabupaten akan fungsi regulasi dinas kesehatan
- Membangun pemahaman bersama dari staf Dinas Kesehatan Kabupaten akan isu standar pelayanan minimal dibidang kesehatan
- Menetapkan SPM (memilih jenis pelayanan dan indikator) sektor kesehatan yang yang akan diimplementasikan di Kabupaten
- Menyusun rencana kegiatan SPM yang ditetapkan
- Perhitungan biaya SPM sektor kesehatan yang ditetapkan
- Menyusun rencana kerja untuk memasukkan anggaran SPM yang ditetapkan kedalam DAU atau sumber dana lain (DAK, ABT, Kompensasi BBN, Sektoral)
Hasil yang diharapkan
- Setalah mengikuti Pelatihan ini peserta diharapkan memahami dan mampu merumuskan fungsi baru dinas kesehatan di era desentralisasi dan isu mengenai standar pelayanan minimal
- Tersusunnya jenis pelayanan dan indikator SPM yang akan digunakan di Kabupaten
- Terumusnya dokumen rencana dan anggaran implementasi SPM
- Terumusnya dokumen rencana kegiatan untuk memasukkan angaran SPM kedalam DAU atau sumber dana lain
Peserta yang diharapkan
- Kepala atau Wakil kepala Dinas Kesehatan Kabupaten
- Kasubdin/Kabag dan Kasie terkait
- Perwakilan dari RSUD
- Perwakilan dari Puskesmas
Waktu pelaksanaan
Pelatihan dilakukan selama 2 hari
Jadwal Pelatihan
Hari I
- Presentasi dan diskusi: Fungsi baru dinas kesehatan di era desentralisasi
- Presentasi dan diskusi: Isu standar pelayanan minimal dibidang kesehatan
- Diskusi kelompok: Penetapan SPM yang akan dilaksanakan
Hari II
- Presentasi dan diskusi: Situasi sumber pendanaan untuk kesehatan dari pemerintah pusat
- Diskusi kelompok: Menyusun rencana dan angaran kegiatan SPM yang ditetapkan
- Diskusi kelompok: Menyusun rencana kerja untuk memasukkan anggaran SPM kedalam DAU atau sumber dana lain (DAK, ABT, Kompensasi BBN, Sektoral)